近年来，DBFOT频现于一些PPP（政府和社会资本合作）项目中。DBFOT即“设计—建设—融资—运营—移交”，是在TOD（以公共交通为导向的开发）理念下，对传统PPP模式的进一步优化升级。如今在城市轨道交通项目中，制约TOD发展的因素有哪些？如何应用DBFOT理念解决其中难题？北京京港地铁有限公司总经理邵信明从财务“大小循环”的角度，提出利用DBFOT全过程保障TOD可持续发展的新路径。 ——编者
□ 邵信明
轨道交通规模再扩大 TOD发展仍受限
随着轨道交通建设运营规模的不断扩大，不少城市面临着庞大的资金压力与城市可持续发展需求之间的矛盾，其中高额的费用在传统项目中依旧主要依靠政府补贴（也即PPP中Public的部分）。以北京市为例，目前轨道交通的地下线路建设成本已超过每公里10亿元，甚至达到每公里12亿元，一条线路建设成本动辄几百亿元。同时，项目长期运营将产生大额运营成本以及设备的更新改造、车辆的追加投资等。据不完全统计，轨道交通项目30年运营费用可能为初期建设投资的4倍左右。
在此背景下，TOD一直被认为是推动区域及城市可持续发展的良好路径，但在内地轨道交通项目上的实施效果并不理想。
首先，由于地方人口、经济、产业基础不同，土地价值存在差异，一些城市发展缺乏大能级的驱动引擎等诸多原因，加之区域功能及产业定位、城市与交通及产业结构设计欠缺、项目资金循环不闭合等因素，严重制约了TOD发展。尤其是基于规划及建设时序、项目分管部门职能细分等原因，交通、产业与城市规划“同步规划、同步实施”仍存在很多困难。
其次，TOD区域本身应具备明确的功能定位及优质的产业结构规划，并结合完善的功能配套，才能对人口、经济产生足够的吸引力；此外，只有通过与轨道及沿线规划设计有机结合，充分吸引城市人流向轨道交通站点集聚，带动物品、技术、经济、知识等的循环流动，才能实现“轨道﹢产业”协同发展，借助职住平衡，为区域发展提供良好的支撑和推动作用。
目前，北京建设科创中心主平台的中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区（简称“三城一区”）已进入高速发展期；国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区（简称“两区”）也进入重点推进期。未来北京轨道交通如何抓住产业发展契机提升吸引力，成为城市与交通行业发展的重要研究主题。
实现“大小循环” 让公私合作更紧密
传统模式下，轨道交通项目建设及运营成本均由政府部门承担，政府负债严重。在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，轨道交通TOD项目也应该实现系统内部的财务自循环体系——“大小循环”。
“大循环”指政府利用政策使TOD创造的价值能够补贴轨道交通在设计和建设方面的初始投资。“小循环”指运营商通过获得资产或提供设施（例如：商业空间或物业的使用权和管理权）以减少在运营维护方面的补贴，可以概括为非票务收入。
“大小循环”理念的核心在于，使因轨道建设而产生的土地增值收益直接用于轨道的建设和运营。通过“大小循环”形成良性、可循环现金流，用以平衡设计建设初始投资和减少运营成本补贴。而实现的关键环节依然是政策体系以及资金流转体系的打通。
基于这一理念，笔者建议，注重在DBFOT全过程实现TOD项目的可持续发展。DBFOT即Design—Build—Finance—Operate—Transfer，涵盖了轨道交通设计、建设、运营的全过程。
允许轨道交通运营企业从规划设计阶段便深入参与项目，是TOD可持续发展“D-B”阶段的关键点。第一，让运营商参与项目规划设计，从“用家”角度参与设计才能切实满足需求，同时节省后期维护及改造成本。第二，让运营商深入参与轨道以及物业的建设、投资和运营，经营方面也应该给予运营企业适度政策倾斜，既做好交通与商业的高度融合，更充分激发运营商经营热情，也更有利于小循环的有效运作，最终实现政府、企业、乘客多方共赢。
“F”是贯穿项目全周期的核心环节，不仅指资金来源多样化，更强调实现财务在TOD系统内的自循环——大小循环。传统的BOT或者PPP项目往往更注重资金与建设投资的关系（大循环），而“F”和“O-T”的互动（小循环）如何发挥作用却鲜有人提及，殊不知运营“O”是整个项目过程中持续时间最长的阶段，也是项目实施过程和效果的集中体现阶段。所以，小循环尤为重要，需要更好发挥“公”与“私”的合作关系，共同探讨更有效的减少政府补贴、甚至消除企业对政府财政依赖的商业模式和路径。同样，政府与企业双方需要在互信的基础上，就政策支持、相关资产使用权等方面开展深入研究，更好地发挥并利用市场力量，共担财务风险，共同推动TOD项目的长期可持续发展。